特朗普批準(zhǔn)2020財(cái)年國防授權(quán)法案扎實(shí)推進(jìn)印太戰(zhàn)略，深度進(jìn)軍“新疆域”
田士臣
當(dāng)?shù)貢r間12月20日星期五，正在馬里蘭州安德魯斯聯(lián)合軍事基地參加儀式的美國總統(tǒng)特朗普簽署2020財(cái)年國防授權(quán)法案使其正式成為法律，此前該法案已獲美國會參眾兩院批準(zhǔn)。這項(xiàng)總計(jì)7631條長達(dá)1119頁的文件將在哪些方面重塑美軍的結(jié)構(gòu)和能力，對全球和平安全穩(wěn)定將產(chǎn)生什么樣的影響，中國應(yīng)如何應(yīng)對美國軍事力量結(jié)構(gòu)和能力調(diào)整帶來的安全挑戰(zhàn)，值得關(guān)注。
從媒體報道看，該法案最吸引眼球的是軍餉增長3.1%和成立太空軍作為美國第六大軍種。更進(jìn)一步深度分析，尤其從對中國國家安全影響的角度，無論從近期還是長遠(yuǎn)看，有兩點(diǎn)突出變化應(yīng)引起中國軍方的高度重視：一是美方通過政策調(diào)整正逐步將印太戰(zhàn)略細(xì)化分解落到實(shí)處，在各個層面加大對華遏制；二是通過結(jié)構(gòu)和力量調(diào)整深度進(jìn)軍太空、網(wǎng)絡(luò)、極地等新疆域，搶占新型作戰(zhàn)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)和技術(shù)制高點(diǎn)。這些調(diào)整變化必將從戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)各個層面對中國國家安全產(chǎn)生重要影響。
美印太戰(zhàn)略細(xì)化調(diào)整凸顯對華遏制
美軍出臺“印太戰(zhàn)略”以來，其背景目的、措施手段、影響范圍等一直是各方爭論的焦點(diǎn)，尤其印度、東盟、中國作為地區(qū)重要力量更為關(guān)注。在缺乏細(xì)節(jié)的情況下，這一概念給人的印象一直是模糊的，甚至對于其范圍是到印度洋東側(cè)的印度沿海還是一直到印度洋另一側(cè)的非洲東海岸，都存在不同認(rèn)識。
容易為人忽視的是，美國提出“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)其作為傳統(tǒng)海權(quán)國家回歸重視海權(quán)的觀念變化。從“亞太——亞洲太平洋”到“印太——印度洋太平洋”的話語轉(zhuǎn)換，首先表明美國更加重視從海權(quán)角度看待這一區(qū)域的安全局勢變化和因應(yīng)。相比之下，在“亞太”的概念下亞洲大陸國家占有比較大的比重，“印太”概念的提出折射出美國更加重視從海權(quán)角度看問題。因此，美國“印太”戰(zhàn)略實(shí)施將更加重視海洋國家的地位作用，重視來自海上的安全威脅和挑戰(zhàn)，重視從海上應(yīng)對這些威脅和挑戰(zhàn)。相應(yīng)，美國也把這一觀念轉(zhuǎn)變應(yīng)用到中美之間的戰(zhàn)略競爭，無論從攻防哪個角度來設(shè)計(jì)印太戰(zhàn)略的執(zhí)行，都把應(yīng)對中國作為一個重要因素。
2020財(cái)年國防授權(quán)法案正是體現(xiàn)了這一觀念轉(zhuǎn)變，并從落地實(shí)施的角度對印太戰(zhàn)略做了進(jìn)一步細(xì)化，使得這一概念更加清晰。首先，在自身建設(shè)上，美方進(jìn)一步明晰和加快在印太區(qū)域的力量部署調(diào)整。在3月15日之前，要求印太司令部提交2022至2026財(cái)年之間所需活動和資源的評估，這些活動的主要目的是為了在印太地區(qū)執(zhí)行國家防務(wù)戰(zhàn)略，保持維持美國對中國的相對軍事優(yōu)勢，以及減少執(zhí)行國防部應(yīng)急預(yù)案帶來的風(fēng)險。在法案生效一年內(nèi)，國防部長應(yīng)制定不少于三個與中國開展競爭的長期戰(zhàn)略，確保美國在對華戰(zhàn)略競爭中處于優(yōu)勢。此外，在半年內(nèi)要完成美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在沖繩、關(guān)島、夏威夷、澳大利亞和其他地點(diǎn)的部署調(diào)整。
其次，在對外關(guān)系上，美重申和強(qiáng)調(diào)印太地區(qū)同盟體系和伙伴關(guān)系。在重申對日韓的安全承諾時，美方專門提到了加強(qiáng)美日韓三方合作。針對中國在南海的活動，美方尤其強(qiáng)調(diào)了對菲律賓的同盟義務(wù)，明確中國對菲律賓的任何武力攻擊都將觸發(fā)美國根據(jù)美菲防務(wù)條約第四條的防務(wù)義務(wù)。
在強(qiáng)調(diào)與日本、韓國、新加坡、菲律賓等傳統(tǒng)盟友加強(qiáng)防務(wù)安全合作的同時，美方增加了對太平洋島國的關(guān)注，包括在印太海上安全倡議框架下對12個太平洋島國提供資金和訓(xùn)練援助，加強(qiáng)對太平洋島國區(qū)域外國軍事活動的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)信息情報搜集，內(nèi)容涵蓋外軍在該區(qū)域的利益、與該區(qū)域國家建立的伙伴關(guān)系以及外軍開展的演訓(xùn)活動等。
最后，比較突出的是，美明顯加大了對中國的全面遏制力度和范圍。一是擴(kuò)展了年度中國軍力報告的覆蓋范圍，使其增加“一帶一路”倡議、數(shù)字絲綢之路等框架下中國海外投資與中國安全和軍事戰(zhàn)略目標(biāo)之間關(guān)系的評估；中國海警指揮關(guān)系調(diào)整對其執(zhí)法地位、開展“灰色地帶”活動以及與美海軍互動的影響；以及對中俄軍事關(guān)系的評估。二是在高科技領(lǐng)域，繼續(xù)限制將華為從“實(shí)體名單”中解除并對華為的出口實(shí)施許可證制度，嚴(yán)格審查中興是否遵守了與美國達(dá)成的有關(guān)協(xié)議。三是在臺灣問題上，與臺灣開展在網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作，進(jìn)一步加強(qiáng)對《與臺灣關(guān)系法》實(shí)施的評估，包括中國通過軍事、經(jīng)濟(jì)、信息和外交等層面的施壓對臺灣安全產(chǎn)生的影響。尤其在美臺防務(wù)安全合作方面，除加強(qiáng)對臺軍售等慣常動作以外，特別提出以加強(qiáng)臺自衛(wèi)能力為名促進(jìn)與臺灣的演訓(xùn)交流機(jī)會和高級及年輕軍官互訪，以人道主義救援減災(zāi)為名考慮與臺灣演習(xí)及艦船互訪的可能性，以及保持在臺灣海峽的經(jīng)常性海軍艦艇過航存在。四是在香港問題上，繼續(xù)對中國施壓，在非常細(xì)的操作層面對中國政府和特區(qū)政府指手畫腳，并威脅采取制裁措施。
值得注意的是，美國與印度的防務(wù)合作關(guān)系自始至終沒有被提及，這使得印太戰(zhàn)略針對中國的意味更加凸顯。
太空軍獨(dú)立成軍對全球戰(zhàn)略穩(wěn)定造成負(fù)面影響
“今天，伴隨著我們正式宣布成立美國太空軍作為軍隊(duì)的最新分支，這標(biāo)志我們?nèi)〉美锍瘫饬x的進(jìn)步?！碧乩势赵趨⒓由鲜鰞x式時說，“這是一個非常重大的時刻?！?/p>
與在海軍部內(nèi)部成立海軍陸戰(zhàn)隊(duì)作為獨(dú)立軍種一樣，法案授權(quán)在空軍部內(nèi)部成立太空軍作為一個獨(dú)立軍種。作為美國武裝力量的第六個獨(dú)立軍種，太空軍也是1947年美國空軍脫胎于美國陸軍航空兵獨(dú)立成軍以來的第一個新成立軍種。特朗普從2018年初就呼吁成立太空軍，并于同年6六月指示國防部制定相關(guān)計(jì)劃，因此這也是特朗普取得的重大政治勝利。
隨著2020財(cái)年國防授權(quán)法案生效，從2019年12月20日起圍繞新成立的美國太空軍將初步采取如下動作：1。 美國空軍將美國空軍太空司令部重新命名為美國太空軍，美國空軍太空司令部自此取消建制；2。原美國空軍太空司令部的16000名軍人和文職人員將直接轉(zhuǎn)隸美國太空軍，國會未給與授權(quán)雇傭新人員；3?？哲娚蠈⒓s翰·里芒德（John W。 Raymond）作為美太空軍司令將擔(dān)任首任太空軍作戰(zhàn)部長（太空軍參謀長），并將于2020年12月加入?yún)⒙?lián)會；4。未來60天內(nèi)將在國防部內(nèi)設(shè)立太空軍作戰(zhàn)部長辦公室，滿編200人，初期配備40人。國會還就太空軍的力量編成、軍備采購、2025財(cái)年前預(yù)算要求等制定了出臺計(jì)劃方案的時限。
美國防部長馬克·埃斯珀在當(dāng)天儀式上的講話道明了美國成立太空軍的背景目的：“我們基于太空能力的依賴性急劇增加，當(dāng)前外太空已經(jīng)發(fā)展成為一個獨(dú)立的戰(zhàn)場。保持美國在外太空戰(zhàn)場的絕對優(yōu)勢正是太空軍的任務(wù)?！?/p>
美國擁有世界上最強(qiáng)大的航空航天力量，卻多次抨擊中國進(jìn)行的合法“反導(dǎo)反衛(wèi)”試驗(yàn)。如今美國太空軍獨(dú)立成軍，謀求新型作戰(zhàn)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)和技術(shù)制高點(diǎn)，勢必破壞全球戰(zhàn)略平衡穩(wěn)定，進(jìn)一步加劇太空領(lǐng)域的軍備競賽，破壞國際社會防止太空軍事化、和平利用太空的共同努力。
美軍獲授權(quán)干“臟活”加劇灰色地帶競爭
美國一直指責(zé)俄羅斯通過信息行動干預(yù)2016年美國總統(tǒng)大選。這種通過網(wǎng)絡(luò)空間利用社交媒體賬號或媒體傳播虛假信息產(chǎn)生輿論影響的信息行動在西方被歸類于“灰色地帶行動”，美國近年來也一直重視這種“灰色地帶競爭”。
在美國，通常情況下此類秘密的、見不得光的信息行動——俗稱“臟活”——都是授權(quán)中央情報局負(fù)責(zé)，軍方的網(wǎng)絡(luò)司令部并不負(fù)責(zé)此類行動。2020財(cái)年法案首次明確授權(quán)軍方從事此類信息行動，該法案在1631條將此類行動稱作“信息環(huán)境下的軍事行動。”為此，作為一種新類型的軍事行動，2020財(cái)年法案從組織、能力等方面對此做了精心設(shè)計(jì)。
一是在組織架構(gòu)上專門設(shè)立“信息行動首席顧問”一職作為國防部長的首席顧問，主要負(fù)責(zé)與國防部從事信息行動有關(guān)的政策、戰(zhàn)略、計(jì)劃、資源、人事、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)發(fā)展等所有事項(xiàng)。
二是明確授權(quán)國防部長開展（包括防御）信息環(huán)境下的軍事行動，包括秘密行動（clandestine operations），此類行動在保衛(wèi)美國、美國盟國及美國利益三種情形下實(shí)施，主要包括在作戰(zhàn)區(qū)域以外開展的不構(gòu)成武裝沖突（熱戰(zhàn)）的軍事行動，其目的是為了環(huán)境準(zhǔn)備、施加影響、部隊(duì)防護(hù)以及作戰(zhàn)威懾。
理解這一條款的核心是理解“秘密行動”的涵義。按照同一條款的明確規(guī)定，“信息環(huán)境下秘密軍事行動”的核心要素有兩項(xiàng)：一是經(jīng)總統(tǒng)或國防部長授權(quán)展開，二是秘密開展不會被公開承認(rèn)。從這個角度講，軍方從事的此類秘密軍事行動與中央情報局從事的秘密行動（covered operations）在性質(zhì)上沒有本質(zhì)的不同。
美國國防部被授權(quán)開展信息環(huán)境下的秘密軍事行動，其對象是誰、有何目的意圖、最終達(dá)成什么效果，按照法案目前的規(guī)定外界是被完全屏蔽的?？紤]此前斯諾登所披露的美國在全球范圍內(nèi)開展的大規(guī)模監(jiān)控，美國開展此類秘密信息行動將會引起很多曾經(jīng)受到美國監(jiān)控的國家的擔(dān)憂，造成不穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)信息安全環(huán)境，從而也會引發(fā)“灰色地帶”競爭的加劇。從這個角度講，第1631條的對外影響不亞于天空軍的獨(dú)立成軍，是美國軍隊(duì)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間信息安全環(huán)境變化的重大調(diào)整改革。
美開始加強(qiáng)對中國北極地區(qū)軍事活動的關(guān)注
2019年9月1日至28日，美印太司令部在阿拉斯加北極地區(qū)組織了一次由3000多名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)人員共同參加的“北極遠(yuǎn)征能力演習(xí)（ArcticExpeditionary Capabilities Exercise，AECE）”，這是1987年以來在阿拉斯加舉行的首次冬季兩棲演習(xí)，凸顯了美國軍方近年來隊(duì)北極地區(qū)的重視。
一直以來，美國把俄羅斯作為在北極的主要戰(zhàn)略競爭對手。但是，按照美國學(xué)者西蒙·杰羅米（Simon G Jerome）對2014財(cái)年以來國防授權(quán)法案對北極問題表述的研究，2020財(cái)年法案反映了美軍北極戰(zhàn)略的兩個突出變化。一是美國開始同時關(guān)注中國在北極的存在。第1238條要求關(guān)注美國在北極的軍事行動。第1620條E款則要求關(guān)注中國在北極地區(qū)國家的直接投資及其對中美北極競爭的影響，包括中國公私企業(yè)在北極地區(qū)直接或間接資助的工程項(xiàng)目，中國在美國、俄羅斯、加拿大、格陵蘭、挪威和冰島對外直接投資的法律環(huán)境，中國與印度、日本、韓國、荷蘭、法國等其他國家對外直接投資的比較分析，中國過去在北極地區(qū)投資油氣、礦產(chǎn)資源和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的環(huán)境影響，對中國2018年北極政策和其他官方及非官方文件的評估，以及增加美國在北極事務(wù)地位的法律和政策建議。
另一個突出變化是美軍開始重視戰(zhàn)術(shù)層面的行動。第1760條要求國防部制定針對北極地區(qū)大規(guī)模人員傷亡情況下開展災(zāi)難救援應(yīng)急行動的計(jì)劃。第1752條要求國防部指定一個或一個以上的北極戰(zhàn)略港口，以顯示美國對該區(qū)域大國競爭的重視。這些變化顯示美國對北極的經(jīng)營正從戰(zhàn)略政策層面轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行層面，而應(yīng)對中國的戰(zhàn)略競爭開始成為美國制定北極政策重要因素。
對中國國家安全的影響
2020財(cái)年法案中 “中國（China/Chinese）”一詞共出現(xiàn)203次。美國學(xué)者近期發(fā)表的幾篇關(guān)于美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、重回大國競爭時代的文章已露出端倪，不可否認(rèn)，中美之間的競爭已經(jīng)從科技、經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴(kuò)展至軍事領(lǐng)域，盡管這一大國競爭關(guān)系從開始到現(xiàn)在都是美國強(qiáng)加的。
在這一中美戰(zhàn)略競爭的大背景下，2020財(cái)年美國防授權(quán)法案對中國國家安全的影響可分為兩類。第一類是長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略競爭帶來的影響，這主要集中在太空、基地、網(wǎng)絡(luò)等新疆域，競爭的重點(diǎn)是規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)和技術(shù)優(yōu)勢。第二類是美印太戰(zhàn)略細(xì)化調(diào)整帶來的近期的直接影響，尤其臺灣、南海、香港問題，美國隨時都可能發(fā)難。
中國軍隊(duì)正在進(jìn)行的改革進(jìn)入收官之年，而這一改革在許多人看來恰恰都是主要模仿美軍，尤其在“戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的架構(gòu)設(shè)計(jì)上。中國軍隊(duì)與美英等西方國家軍隊(duì)確實(shí)存在差距，學(xué)習(xí)先進(jìn)軍隊(duì)建設(shè)理念和管理制度是后來者實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的一條捷徑，師夷之長技以制夷本就是傳統(tǒng)。
但這種學(xué)習(xí)不僅限于組織架構(gòu)等形式上的模仿，更應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒西方軍隊(duì)的戰(zhàn)略管理模式、軍隊(duì)治理模式和法律法規(guī)制度。特別是要逐漸從注重形式程序轉(zhuǎn)換為注重內(nèi)容效果，從被動反應(yīng)轉(zhuǎn)換為主動塑造，從突發(fā)事件倒逼轉(zhuǎn)換為主動斷臂求生。唯有練好內(nèi)功，動態(tài)跟蹤適應(yīng)戰(zhàn)略安全環(huán)境的變化，才能因應(yīng)外部政策調(diào)整帶來的沖擊挑戰(zhàn)。
（作者信息：田士臣海軍上校（退役），國觀智庫國際軍事行動法中心主任、資深研究員）
