山東在今年好多事上都是C位出道，最近又有一件事引起了很多人的注意。5月6日，《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》等項(xiàng)目和技術(shù)規(guī)程研討會(huì)召開，這次研討會(huì)的主要目的是為了解決長久以來，在村莊層面上并沒有規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，村莊規(guī)劃混亂，在一定程度上給基層管理帶來了不便，制約了農(nóng)村發(fā)展。研討會(huì)上著重對三個(gè)方案進(jìn)行了匯報(bào)，分別是《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》、《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃編制導(dǎo)則》、《山東省合村并居（農(nóng)村社區(qū)）規(guī)劃指引》。報(bào)道提及了“制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，全力保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板提供強(qiáng)有力支撐”，其中的合村并居引起了廣泛議論。
山東自然資源廳官網(wǎng)截圖，不過這篇新聞貌似現(xiàn)在已經(jīng)刪掉了
何為“合村并居”？合村并居，也叫合村并點(diǎn)。顧名思義，就是將多個(gè)村進(jìn)行合并，只保留一個(gè)居民點(diǎn)。在實(shí)際操作上，“合村并居”有兩個(gè)步驟，首先是“合村”進(jìn)行整體規(guī)劃，將地理位置上、資源上相近的幾個(gè)村進(jìn)行合并處理，取消原本各村的自治組織體系，對村集體資產(chǎn)等方面進(jìn)行整理；然后“并居”主要是選擇新場地作為集中安置點(diǎn)，征收原有房屋搬遷至新社區(qū)。進(jìn)行合村并居的出發(fā)點(diǎn)其實(shí)比較好理解，一方面是由于村級(jí)數(shù)量過多，造成基層建設(shè)成本較高，這里面既有村級(jí)工資發(fā)放，也有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；另一方面，這種操作可以提高城鎮(zhèn)化水平，對土地也能夠進(jìn)行集中管理。
合村并居并不是山東的獨(dú)創(chuàng)，也不是今年突然冒出來的。在山東早期的規(guī)劃編制方案中就已提及相關(guān)內(nèi)容。重慶、四川、河北等地也都實(shí)施了類似的政策。江蘇省內(nèi)推行“合村并居”，最早在2000年后的蘇州、無錫地區(qū)。這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移比例較高，一些空心化的農(nóng)村確實(shí)是適合進(jìn)行合并，這樣也改善了農(nóng)村的人居環(huán)境，提高農(nóng)村資源使用效率。隨著江蘇政府在后來提出2010年全省全面建成更高水平小康社會(huì)，工業(yè)、服務(wù)業(yè)速度加快，城市用地指標(biāo)不足，并最終在2005年決定將全省25萬自然村合并為4萬個(gè)居民點(diǎn)，合村并居迅速在全省鋪開。
? 在實(shí)施上，比山東經(jīng)濟(jì)條件更好的江蘇，基本已經(jīng)完成了全省的“合村并居”
山東省內(nèi)也早已開展了試點(diǎn)。2006年，菏澤市啟動(dòng)試點(diǎn)；2008年，德州市啟動(dòng)試點(diǎn)；2010年，濰坊諸城市成為全國第一個(gè)撤銷全部建制村的城市，1249個(gè)建制村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。今年的省廳消息，大概是需要在全省層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為以后全省推開提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。
“合村并居”的“好處”從全國范圍來看，山東省的村級(jí)數(shù)量確實(shí)偏多。由于村級(jí)單位在我國屬于基層群眾自治組織，并不屬于行政區(qū)劃級(jí)別，民政部并沒有定期更新的村級(jí)單位資料。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2017年，全國共有村級(jí)單位662479個(gè)，其中村委會(huì)559702個(gè)，居委會(huì)102777個(gè)。山東行政村數(shù)量6.5萬個(gè)左右位居第一，第二名河北則在5萬個(gè)左右。
? 山東省村級(jí)居民點(diǎn)分布
總的來說，山東的鄉(xiāng)村分布呈現(xiàn)密度高、規(guī)模小的特點(diǎn)。這樣就導(dǎo)致了撥付給村級(jí)的資金容易被稀釋掉，資金作用效果不好，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本較高。而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村人口外流，空心村情況也比較嚴(yán)重，宅基地廢棄閑置，耕地撂荒。
地方政府支持推行“合村并居”，與國家實(shí)行“土地增減掛鉤”政策也不無關(guān)系。土地增減掛鉤是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，政策的初衷是盤活農(nóng)村廢棄的建設(shè)用地指標(biāo)，將其復(fù)墾，并增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，將土地高效化利用。但實(shí)際中，如果地方政府的城市建設(shè)用地指標(biāo)不夠了，缺地了，可以動(dòng)個(gè)腦筋減少農(nóng)民宅基地，這樣就實(shí)現(xiàn)了面積上的動(dòng)態(tài)平衡。不增值的宅基地，變成能獲得巨大收益的城市用地，那可就不是動(dòng)態(tài)平衡了。怎樣拆掉農(nóng)民房子呢，合村并居就是一個(gè)有效的手段。
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來說，合村并居也能促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，也有利于未來發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
“合村并居”暴露的問題? 山東萊西市河頭店鎮(zhèn)龍泉湖社區(qū)，圖片來源：新華網(wǎng)“山東萊西：合村并居 農(nóng)民上樓”
? 山東樂陵市花園鎮(zhèn)并村集中安置效果圖
合村并居在政府層面是樂見其成的，但大多數(shù)農(nóng)民讓他改變原有的生活方式，卻是積極性不高的，補(bǔ)償不到位、安置效果不佳也會(huì)促使抗拒態(tài)度。目前看，合村并居后的效果在各地不同。單就集中安置的建筑形式，有的地方建設(shè)樓房小區(qū)，有的地方則還是院落。這與各地政府的規(guī)劃、資金支持力度都有關(guān)。
對于樓房的形式，上樓后顯然對仍從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民在生活上多有不便。農(nóng)機(jī)具的停放、糧食的收儲(chǔ)這些原來簡單的事瞬間都成了問題，購買車庫、租賃倉庫都是另外一筆不小的支出。糧食的晾曬需要另尋空地，飼養(yǎng)家禽幾乎不可能，屋前屋后也無法栽種。而對于庭院式接近原來居住環(huán)境的形式，可能相對更友好。無論哪種建筑形式，對于農(nóng)民來說，其支出是顯著增加了，以至于一些農(nóng)民無力承擔(dān)購買、搬遷、裝修樓房費(fèi)用，后續(xù)的電氣、取暖支出也是一筆大頭，甚至出現(xiàn)上樓返貧的情況。
合村并居后的居住環(huán)境究竟好不好，這與政府的資金投入關(guān)系密切相關(guān)。合村并居這一過程，在征收補(bǔ)償、集中安置等環(huán)節(jié)都需要錢，一個(gè)縣一拆一建都是上億乃至幾十億的資金投入。所以很多地方在解決資金問題時(shí)，會(huì)采用貸款、壓低征收補(bǔ)償、向農(nóng)民收取新房建設(shè)費(fèi)用甚至是降低建設(shè)質(zhì)量，這就造成政府花了錢，群眾不滿意。個(gè)別地方在推行合村并居中虎頭蛇尾，不了了之。
我們不妨看另外一個(gè)例子所帶來的影響。與“合村并居”相似的還有一個(gè)著名的教育政策叫做“撤點(diǎn)并校”。在建國后，我國在農(nóng)村一級(jí)長期推行的教育體系是“村村辦學(xué)”，幾乎每一個(gè)村莊或在相鄰不遠(yuǎn)的大村，都會(huì)設(shè)置一所小學(xué)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上也都會(huì)設(shè)置初級(jí)中學(xué)，部分地區(qū)也會(huì)規(guī)定村小距離村莊不能超過5里路，這些方式便利了農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué)，在當(dāng)時(shí)對提高識(shí)字率、普及教育起到了積極作用。但在另一方面，由于村小過多，地方政府確實(shí)難以撥付有效的教育經(jīng)費(fèi)，造成農(nóng)村小學(xué)教學(xué)水平參差不齊，很多村小教學(xué)水平差、師資力量不足，這都又反過來限制了農(nóng)村小學(xué)教育的發(fā)展。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，村小的辦學(xué)招生規(guī)模也開始變得有限，出現(xiàn)麻雀學(xué)校。因此，從九十年代到2000年后，在全國范圍內(nèi)開始了“撤點(diǎn)并校”。
“撤點(diǎn)并?！蓖瑯硬皇鞘裁葱迈r東西，也不是中國人的獨(dú)創(chuàng)。美國在60-70年代也完成了類似的調(diào)整，較少了一半的學(xué)區(qū)。在中國，據(jù)統(tǒng)計(jì)僅在1997年到2010年的14年間，全國共減少小學(xué)371470所，相當(dāng)于裁掉了原有47.5%的小學(xué)。其中農(nóng)村小學(xué)減少了302099所，占全國小學(xué)總減少量的81.3%。這項(xiàng)政策的初衷是好的，想通過集中辦學(xué)提高農(nóng)村教育水平，解決長期以來城鄉(xiāng)教育不平衡的問題，在實(shí)踐中對于部分農(nóng)村學(xué)生上學(xué)不便問題也期望通過寄宿方式解決。在理論上講，相較于以前村村辦學(xué)確實(shí)能節(jié)約教育投資，將有效的經(jīng)費(fèi)更加高效的使用，但實(shí)際在實(shí)施階段需要大量投資，在基層出現(xiàn)了一系列的問題。2001年適逢農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消一系列農(nóng)村收費(fèi)、集資，地方政府收入減少，而義務(wù)教育財(cái)政又規(guī)定是以縣為主，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)對“撤點(diǎn)并校”的投資開始打折扣。不僅學(xué)校設(shè)置的密度降低，校車、學(xué)校住宿、硬件基礎(chǔ)等配套也不足。一些學(xué)校甚至又出現(xiàn)了人滿為患，拉低教育質(zhì)量的反向效果。很多80后、90后農(nóng)村學(xué)生中也都有小學(xué)早上起大早走幾十里山路去上學(xué)的記憶。
? “冰花男孩”是農(nóng)村學(xué)生在現(xiàn)實(shí)中入學(xué)距離遠(yuǎn)的典型例子
與初衷不同的是，后來衍生出了校車安全、農(nóng)村輟學(xué)率回升、教育資源浪費(fèi)、寄宿環(huán)境惡劣、寄宿制學(xué)校對小學(xué)生家庭人格教育影響等問題。這些都可能是原來沒有想到的，卻深刻影響了農(nóng)村教育乃至農(nóng)村學(xué)生認(rèn)知培養(yǎng)?！俺伏c(diǎn)并?！痹谪毨絽^(qū)的力度最大，造成的次生影響也最大。
結(jié)合教育界的“合村并居”，我樂于相信合村并居的初衷是好的，關(guān)鍵在實(shí)施階段是不是考慮周全，避免上下走樣引發(fā)的負(fù)面影響，能夠不損害農(nóng)民的利益，尊重農(nóng)民的選擇，給農(nóng)民以參與權(quán)。并且這一政策需要因地制宜，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的效果遠(yuǎn)好于條件一般的地區(qū)。對于如何發(fā)展、振興鄉(xiāng)村也應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，單純提高城鎮(zhèn)化也可能并不是具有遠(yuǎn)見的思路。
