賣淫嫖娼人員收容教育辦法，終于被廢止了。據(jù)新華社4月2日報(bào)道，國務(wù)院總理李克強(qiáng)日前簽署國務(wù)院令，公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，包括《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》在內(nèi)的10部行政法規(guī)從即日起被廢止。
這意味著，繼收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢止之后，作為行政強(qiáng)制措施存在28年的收容教育制度也正式被廢止。
廢止賣淫嫖娼人員收容教育辦法引發(fā)廣泛關(guān)注。京衡律師事務(wù)所主任陳有西稱，“終于廢止了這個(gè)行政法規(guī)”。他對《財(cái)經(jīng)》記者表示，隨著收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度、收容教育制度相繼被取消，今后對一個(gè)人定罪關(guān)押必須由法院開庭審理以后進(jìn)行判決，并保護(hù)他的辯護(hù)權(quán)和接受公開審判進(jìn)行抗辯的權(quán)利。
北京市煒衡律師事務(wù)所律師周浩對《財(cái)經(jīng)》記者表示，收容教育實(shí)施多年，在維護(hù)社會(huì)治安，引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣方面發(fā)揮了重要作用?！白鳛樾姓?qiáng)制措施，收容教育在啟動(dòng)程序、適用范圍，特別是在限制人身自由方面存在著合法性的質(zhì)疑。廢除收容教育制度是中國法治化進(jìn)程的重大進(jìn)步，是司法審查的逐步完善，體現(xiàn)了國家全面推進(jìn)依法治國的決心。”
新華社曾發(fā)布消息稱，收容教育制度實(shí)施20多年來，對于教育挽救賣淫、嫖娼人員，維護(hù)良好的社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)治安秩序發(fā)揮了重要作用。隨著全面依法治國的深入推進(jìn)和法律體系的不斷完善，以及《治安管理處罰法》與《刑法》的有效銜接，法律責(zé)任的進(jìn)一步完備，收容教育措施在實(shí)踐中已經(jīng)較少適用，收容教育制度的歷史作用已經(jīng)完成，這是以法治思維和法治方式加強(qiáng)社會(huì)管理的重要體現(xiàn)。
“廢止收容教育制度，不是為賣淫、嫖娼張目。收容教育雖不再實(shí)施，但賣淫、嫖娼行為還是《治安管理處罰法》明確規(guī)定的違法行為，還會(huì)受到相應(yīng)的治安處罰。”周浩告訴《財(cái)經(jīng)》記者，《治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定，賣淫、嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以并處5000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。在公共場所拉客招嫖的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。此外，《刑法》還規(guī)定了組織賣淫罪、強(qiáng)迫賣淫罪等相應(yīng)罪名。
收容教育曾發(fā)揮重要作用
收容教育制度是中國教育改造賣淫嫖娼活動(dòng)、凈化社會(huì)風(fēng)氣、防止性病蔓延的一項(xiàng)行政措施。1984年10月，借鑒建國初期的妓女收容教養(yǎng)院，上海市公安局率先創(chuàng)辦賣淫婦女收容教育所，并推廣到各地。
1991年，第七屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，正式確立了收容教育的地位。這份決定稱，對賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法制教育、德育教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為6個(gè)月至2年，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。1993年，國務(wù)院頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，規(guī)定收容教育由縣級公安機(jī)關(guān)決定執(zhí)行。
《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規(guī)定，被收容教育人員對收容教育決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起訴訟。
因收容教育決定由公安機(jī)關(guān)決定執(zhí)行，不經(jīng)法庭審判，對賣淫嫖娼人員作出6個(gè)月至2年的收容教育限制，這屬于限制人身自由的措施。而實(shí)際上，遭受收容教育的人員因各種原因難以得到法律救濟(jì)。
致力于行政法學(xué)研究的清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波，從裁判文書網(wǎng)和媒體報(bào)道，搜集研究了幾十例此類行政訴訟訴案件。
何海波認(rèn)為，除非當(dāng)事人拿出有力證據(jù)證明其不屬于收容對象，或者行政機(jī)關(guān)有濫用職權(quán)等極端情節(jié)，一般來說當(dāng)事人很難勝訴。在收容教育領(lǐng)域不僅勝訴難，還存在起訴難，當(dāng)事人“不懂告”“不便告”“不愿告”，因此事后的救濟(jì)缺乏力度。
毋庸置疑，收容教育制度對于遏制賣淫嫖娼現(xiàn)象，曾發(fā)揮重要作用。公安部機(jī)關(guān)刊物《人民公安》在1999年的一篇文章中稱，自收容教育1991年被正式確立后至1998年，共收容教育25.08萬余人。其中1998年收容教育3.3萬余人。
此后，收容教育在執(zhí)行中逐漸收縮。2002年，有關(guān)方面公開的收容人數(shù)為2.8萬人。同時(shí)，收容教育所的數(shù)量也出現(xiàn)變化。自1984年第一家收教機(jī)構(gòu)成立，2005年擴(kuò)展為200余個(gè)，2014年時(shí)全國收容教育所的數(shù)量又大幅下降。
律師趙運(yùn)恒曾向公安部申請公開收容教育各省執(zhí)行情況，全國收容教育所的名稱、數(shù)量、分布和收容教育人數(shù)等信息。趙運(yùn)恒對《財(cái)經(jīng)》記者稱，2014年7月22日，他收到公安部答復(fù)稱，當(dāng)時(shí)全國共有116家收容教育所。
同在2014年，“90后”女孩陳思樂以婦女維權(quán)志愿者的身份，向全國31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的政府和公安廳及公安部寄出320份信息公開申請，了解收容教育在執(zhí)行中的有關(guān)數(shù)據(jù)。2014年5月，陳思樂收到56份有部分實(shí)質(zhì)內(nèi)容答復(fù)的回復(fù)。安徽、江西和西藏方面回復(fù)稱，現(xiàn)無收教所；安徽方面稱，自2005年以來，省內(nèi)原有的17個(gè)收教所“不具備收容條件”被責(zé)令關(guān)閉；江西方面答復(fù)，自2006年開始實(shí)施《治安管理處罰法》后，未再對賣淫嫖娼人員實(shí)施收教。
近十年，被收容教育的人數(shù)無公開數(shù)據(jù)可查，但賣淫嫖娼者已大幅減少。據(jù)《中國法律年鑒》，2013年和2014年公安機(jī)關(guān)查處的賣淫、嫖娼案件均是8萬余起。這與1999年全國公安機(jī)關(guān)查處賣淫嫖娼案件22萬起、查處賣淫嫖娼違法人員 45萬余人相比，查處的案件量縮水61%。
收容教育正式被廢止
因作為一種可以限制人身自由權(quán)利長達(dá)兩年的強(qiáng)制措施，收容教育制度常被質(zhì)疑對公安機(jī)關(guān)賦權(quán)太大，這個(gè)過程中缺少檢、法介入，易造成權(quán)力濫用；又因被收容人救濟(jì)渠道并不通暢，或?yàn)闄?quán)力尋租提供缺少監(jiān)管的灰色空間。近年來，要求廢止收容教育制度的呼聲越來越高并達(dá)成共識。
近年來，不少學(xué)者與律師指出收容教育制度的合法性與正當(dāng)性。尤其是被稱為“惡法”的勞動(dòng)教養(yǎng)制度在2013年底“壽終正寢”后，被稱為“小勞教”“類勞教”的收容教育制度何時(shí)廢止備受外界關(guān)注。
收容教育是限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，期限是6個(gè)月至2年，具體規(guī)定這項(xiàng)制度的是一部行政法規(guī)。2000年3月通過的《立法法》規(guī)定，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律。因此，這項(xiàng)制度與《立法法》的規(guī)定相抵觸。
2014年3月，全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長朱征夫，向全國“兩會(huì)”遞交提案呼吁廢除收容教育制度。2016年，他又再次提出相關(guān)的提案。
著名法學(xué)家郭道暉等人于2014年向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交聯(lián)名信，建議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。具體理由包括，收容教育制度違法現(xiàn)行法律，如屬于限制人身自由的收容教育由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，沒有檢察院和法院的介入，這與憲法精神相違背，違反《立法法》和《行政處罰法》等；在執(zhí)行中，這種缺乏監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)為執(zhí)行中的權(quán)力尋租提供了空間；收教制度并未實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)目的。
郭道暉對《財(cái)經(jīng)》記者稱，不經(jīng)法院審理，僅由公安機(jī)關(guān)決定限制人身自由，違反法治精神。
2018年，廢止收容教育制度正式提上日程。當(dāng)年，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》時(shí)透露，“近年來，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！?/p>
“總的看，收容教育制度實(shí)施多年來，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，特別是2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化?！?沈春耀表示。
2019年12月28日，十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過了《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。該決定廢止了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。
廢止收容教育制度后，收容教育制度不再實(shí)施，但賣淫、嫖娼行為仍然是《治安管理處罰法》明確規(guī)定的違法行為。
新華社報(bào)道稱，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定，對賣淫、嫖娼行為予以查處；對于組織、強(qiáng)迫賣淫，引誘、容留、介紹賣淫，故意傳播性病等犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依照刑法的規(guī)定追究刑事責(zé)任。
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