長期以來，我國采取由中國石油、中國石化和中國海油等三大國有石油公司負責(zé)運營全國天然氣管網(wǎng)的模式，并且取得了顯著成績。截至2018年，我國天然氣管道總里程近10.8萬km，管輸能力超過3600億立方米。然而，這種由企業(yè)運營國家級管網(wǎng)的方式畢竟是企業(yè)行為，不是國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)運營管理行為；而且隨著管網(wǎng)里程不斷增加和覆蓋范圍不斷擴大，對管網(wǎng)建設(shè)、運營和管理方式的要求不斷提高，新問題層出不窮，原有的運營和管理模式顯然已經(jīng)落伍，亟需改革現(xiàn)有的管網(wǎng)建設(shè)和運營模式，而成立國家油氣管網(wǎng)公司恰好就是一種較好的解決方式。
12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（以下稱國家管網(wǎng)公司）正式成立，這是中國油氣體制改革的關(guān)鍵一步，也是一項重要工作，更是“十三五”期間中國天然氣行業(yè)大一件大事。
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國家管網(wǎng)公司成立對天然氣上下游的影響
（一）對上游企業(yè)的影響
由于三大石油公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)有所不同，國家管網(wǎng)公司成立對他們的影響也各不相同。以中石油為例，中石油掌握著國內(nèi)天然氣市場產(chǎn)業(yè)鏈的多數(shù)核心資產(chǎn)，受到的影響也最大。不利影響方面，實施天然氣管道市場化改革，中國石油不僅長輸管道壟斷地位被動搖，再無管輸利潤補貼售氣虧損的可能，如何既捍衛(wèi)市場份額又實現(xiàn)減虧扭虧是迫在眉睫的挑戰(zhàn)。國家管網(wǎng)公司成立前，管輸業(yè)務(wù)是中國石油天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是收益穩(wěn)定、可靠的業(yè)務(wù)；國家管網(wǎng)公司成立后，首先，中國石油將失去管網(wǎng)輸送這方面的收益；其次，國家管網(wǎng)公司成立之初急需大量投資，以解決近幾年因投資不足造成的管輸能力發(fā)展滯后的問題，因此股東收益分配可能會減少；最后，由于可能存在多家股東，收益分配方案完全由中國石油來決定的局面將不再重現(xiàn)。
為應(yīng)對管網(wǎng)公司成立，2018年11月，中國石油天然氣銷售分公司與中油管道公司簽訂了《天然氣管道運輸服務(wù)協(xié)議》（合同期持續(xù)到2025年），同時兩家公司又與昆侖能源，三方共同簽署了《天然氣管道開口協(xié)議》，簽約鎖定中油管道公司的管道開口權(quán)，提前預(yù)定管網(wǎng)公司的管容。其目的就是利用已有的條件，盡快做大、做強天然氣下游銷售市場，拓寬收益來源，適應(yīng)管網(wǎng)改革形勢。
（二）對下游企業(yè)的影響
對下游（城市燃氣企業(yè)）來說，首先，部分城市燃氣企業(yè)如果已經(jīng)獲得國內(nèi)外上游氣源，并且在國家管網(wǎng)公司現(xiàn)有管輸能力存在剩余的情況下，可以直接申請利用國家管網(wǎng)進行輸送；在缺乏配套管輸條件但符合國家管網(wǎng)公司規(guī)劃和投資要求的情況下，城市燃氣企業(yè)可以向國家管網(wǎng)公司申請新建長輸管道。估計政府會對包括三大石油公司在內(nèi)的氣源企業(yè)投資和新建長輸管道進行嚴格限制，但對城市燃氣企業(yè)或其他各類投資者參股國家管網(wǎng)公司投資給予一定的靈活性。
其次，如果城市燃氣企業(yè)在國家管網(wǎng)公司成立后依然完全依賴三大石油公司作為主要供應(yīng)來源，雖然存量供應(yīng)的保障性應(yīng)該不存在太多變數(shù)，但增量供應(yīng)會面臨越來越大的供應(yīng)不確定性，因為三大石油公司會優(yōu)先保障自己下游市場拓展的需要和自己的客戶需求，三大油公司要力保下游銷售（來彌補管網(wǎng)公司被剝離導(dǎo)致的損失）?？梢灶A(yù)見的是，三大石油公司和城市燃氣企業(yè)的競爭性會逐漸增加。
最后，在中上游改革推進之后，下游分銷配送環(huán)節(jié)的改革也會逐步提上議程。按照《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求以及競爭環(huán)節(jié)都要放開的改革思路，天然氣配售環(huán)節(jié)的公平競爭將主要體現(xiàn)在燃氣銷售方面。配氣管網(wǎng)由于自然壟斷屬性，繼續(xù)實行區(qū)域獨家特許經(jīng)營，按照“準許成本加合理收益”的模式實行政府監(jiān)管，并向其他企業(yè)公平開放配氣服務(wù)；燃氣銷售則逐漸引入市場競爭機制，讓用戶擁有自主選擇供氣服務(wù)商的權(quán)利。
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國家管網(wǎng)公司成立后應(yīng)重點關(guān)注的關(guān)鍵問題
（一）既有購銷合同與新合同的關(guān)系
國家管網(wǎng)公司成立后，將出現(xiàn)兩種合同模式。一是用戶分別與上游供應(yīng)企業(yè)、國家管網(wǎng)公司簽訂采購氣源合同與管道運輸合同的模式，當然運輸合同量既包括外購氣源量，也包括用戶自己的氣源量，該模式適合自身具備一定氣源基礎(chǔ)和價格談判能力的城市燃氣企業(yè)和大用戶；二是用戶與上游供氣仍然簽訂“供應(yīng)與管輸”為一體的合同（即包郵模式），用戶與上游供應(yīng)企業(yè)簽訂包含資源采購與管輸?shù)囊环莺贤?，結(jié)算價格中包括氣價和運輸費，但是由上游供應(yīng)企業(yè)與國家管網(wǎng)公司結(jié)算。該模式適合與上游供應(yīng)企業(yè)建立長期合作關(guān)系的城市燃氣企業(yè)，以及體量較小、協(xié)調(diào)管輸能力較弱的城市燃氣企業(yè)。
（二）天然氣保供責(zé)任劃分
首先，上游供氣企業(yè)作為主要的資源供應(yīng)商，仍將承擔(dān)主要保供責(zé)任（季節(jié)調(diào)峰與月調(diào)峰）。
其次，相對于上游供氣主體所承擔(dān)的保供責(zé)任，國家管網(wǎng)公司應(yīng)該承擔(dān)管道平穩(wěn)運營的責(zé)任。建議將部分與管網(wǎng)運營有關(guān)的儲氣庫劃歸國家管網(wǎng)公司，其余儲氣庫及接收站資產(chǎn)仍然歸上游供應(yīng)企業(yè)，劃撥給國家管網(wǎng)公司的儲氣庫按照“準許成本加合理收益”核定成本，并在管輸費中收取儲氣設(shè)施使用費率。當然，還可以允許國家管網(wǎng)公司根據(jù)需要建設(shè)儲氣設(shè)施，新建儲氣設(shè)施的費用也應(yīng)受國家監(jiān)管，且與管輸費單獨核算。制定專門的儲氣服務(wù)費，用戶可根據(jù)需求向國家管網(wǎng)公司購買儲氣服務(wù)。
最后，考慮到短期內(nèi)資產(chǎn)無法全部從中國石油、中國石化和中國海油劃轉(zhuǎn)至國家管網(wǎng)公司，建議由中國石油、中國石化、中國海油和國家管網(wǎng)公司共同承擔(dān)管網(wǎng)應(yīng)急保障責(zé)任，待資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)完成后再由國家管網(wǎng)公司承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（三）容量預(yù)留和管容分配
國家管網(wǎng)公司成立后，上游企業(yè)勢必會將已簽署的管道容量遷移到國家管網(wǎng)公司，這顯然對城市燃氣企業(yè)、市場新進入者不公平。目前的情況是中國石油、中國石化和中國海油將管容占滿的可能性極大，即使其他企業(yè)找到了氣源，也會因為申請不到管容而無法實現(xiàn)把氣送到最需要的區(qū)域。應(yīng)該說管網(wǎng)公平開放是針對全部的市場參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來，而不是僅僅針對富余的部分開放。
關(guān)于容量預(yù)留，根據(jù)美國、英國等國家的經(jīng)驗，在天然氣市場化改革進入到管網(wǎng)第三方準入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡出部分管網(wǎng)容量給予下游企業(yè)以及新的市場進入者。英國的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預(yù)留出來。因此，建議所有市場參與者重新分配管容。國家可以將現(xiàn)有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%~20%的份額來給予其他非中國石油、中國石化和中國海油的市場主體。未來再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。
關(guān)于管容分配。考慮到上游企業(yè)的保供責(zé)任較大，建議在監(jiān)管機構(gòu)的核準下，中國石油、中國石化和中國海油的保供氣量可以豁免向第三方開放；剩余容量通過交易平臺進行市場化分配，過渡期結(jié)束后所有容量均采取市場化手段進行分配。傳統(tǒng)上，管容分配的原則主要有價高者得和“價格優(yōu)先、先到先得”兩種。就價高者得定價機制而言，氣源和容量如果都是競拍，對于托運方來說，價格如何順下去是主要挑戰(zhàn)。
同時，價高者得定價機制會導(dǎo)致國家管網(wǎng)公司獲得超額收益，這部分收益應(yīng)該通過費率調(diào)整返回給用戶，但是政府是否具備這個監(jiān)管能力還是未知數(shù)；就價格優(yōu)先、先到先得定價機制而言，似乎更公平一些，因為對于惡意高價競拍主體，市場本身就具有懲罰機制。
（四）管輸費應(yīng)由單一費率制度變?yōu)閮刹恐?/p>
目前，國內(nèi)天然氣管輸實行單一費率制度，即按不同運距制定不同檔次的費率標準，將管輸企業(yè)應(yīng)收取的固定管輸費和變動管輸費均通過用戶實際使用的管輸量收回。此計算方法不太符合管道輸送業(yè)的特點，會造成用戶負擔(dān)不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。國家管網(wǎng)公司即將成立，考慮到天然氣管道運輸過程中對容量和實際運輸量的需求不同，單一管輸費的方式已經(jīng)無法滿足未來國家管網(wǎng)公司的運營需要和天然氣市場的發(fā)展要求，為了保證管道設(shè)施基本回報不受市場波動影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費率水平，建立“兩部制”價格機制是一種較為現(xiàn)實的選擇。
“兩部制”更適應(yīng)天然氣市場的需求，體現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對等，用戶之間對管輸成本公平負擔(dān)，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負荷、降低單位輸氣量成本，進而降低管輸價格水平。與此同時，充分利用管輸能力也是國家管網(wǎng)公司取得合理投資回報的基礎(chǔ)。
（五）管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運營信息披露應(yīng)進一步透明公開
信息公開的目的是解決國家管網(wǎng)公司和用戶之間的信息不對稱，方便用戶據(jù)以制定天然氣購銷計劃、申請基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也方便監(jiān)管機構(gòu)對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況進行監(jiān)管。目前，《油氣管道設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定剩余服務(wù)能力為保密信息，僅向國家能源局及其派出機構(gòu)報送，向提出申請的上下游用戶披露，獲知該信息的上下游用戶承擔(dān)保密責(zé)任。實際上對剩余服務(wù)能力進行保密既不可行，也不合理。
國家管網(wǎng)公司成立后，首先，企業(yè)的天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的接入標準、輸送價格、申請接入條件、受理流程等信息相對穩(wěn)定，沒有必要每季度公布，但是應(yīng)該在相關(guān)信息平臺上隨時可以查閱，有修改時才需要再次公布。其次，天然氣管網(wǎng)設(shè)施運營情況包括運營企業(yè)名稱、最大輸送能力、接收和分輸點等信息，相對穩(wěn)定而且沒有必要保密，應(yīng)當由承運人在信息平臺予以公布而無須申請獲得。最后，剩余服務(wù)能力是滾動變化的信息，承運人應(yīng)當每日公布，無需用戶申請獲得而且無需保密，以便用戶據(jù)以安排氣源和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)采購計劃。
國家管網(wǎng)公司的成立是中國油氣體制改革的標志性事件，是油氣改革的創(chuàng)新舉措，而且必將對我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。作為天然氣行業(yè)的從業(yè)者，我們要不斷借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗來改進和完善國家管網(wǎng)公司的運營機制，以此來推動我國天然氣體制機制改革，并持續(xù)深化天然氣行業(yè)的市場化改革，來保證天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
（鐘焱作者系油氣行業(yè)資深從業(yè)者）
來源：微信公號“中國能源報”
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